中美贸易战，特朗普意欲何为？

南风窗

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至少在现阶段，中国对美国的贸易和投资需求明显更大。特朗普政府正以此作为与中国竞争的战略机遇期。其对华贸易政策，很可能将是当年对日本的“加强版”。

”

3月23日，商务部回应美方301调查决定：

美方此举不利于中方利益，不利于美方利益，不利于全球利益，开了一个非常恶劣的先例。

我们已做好充分准备，坚决捍卫自身合法利益。希望美方悬崖勒马，慎重决策，不要把双边经贸关系拖入险境。

特朗普正在让贸易战更接近现实。

美国时间3月22日，特朗普签署总统备忘录，依据“301调查”结果，将有可能针对自中国进口的价值600亿美元的商品（涉及航空航天、信息通信技术、机械等产品，美方将在15天内制定具体方案）征收关税，并限制中国企业对美投资和并购（美国财政部将在60天内出台方案）。

第二天，美国对进口钢铁和铝分别课征25%和10%关税的决定生效，同时生效的还有特朗普刚刚签署的针对欧盟、澳大利亚、加拿大、墨西哥、阿根廷、韩国和巴西这7个经济体的钢铁和铝的关税豁免决定（豁免期至5月1日）。

至此，特朗普政府的贸易战逻辑逐渐清晰：以不惜打贸易战相威胁，迫使整个国际社会严肃看待美国要改变国际贸易规则的态度，并在此过程中施压相关国家与美国联手对付中国。

而中方认为，美国以“国家安全”为由限制产品进口的做法，严重破坏以世贸组织为代表的多边贸易体系，严重干扰正常的国际贸易秩序，已遭到多个世贸组织成员的反对。

3月23日，中国商务部宣布了拟对自美进口部分产品加征关税的“中止减让产品”清单，第一部分共计120个税项，涉及美对华近10亿美元出口，拟加征15%的关税；第二部分共计8个税项，涉及美对华近20亿美元出口，拟加征25%的关税。

与此同时，中方也通过多层次、多渠道与美方进行了交涉，将在世贸组织框架下采取法律行动，与其他世贸组织成员共同维护多边贸易规则的稳定和权威。

当地时间2018年3月22日，美国华盛顿，美国总统特朗普签署总统备忘录，依据“301调查”结果，将对从中国进口的商品大规模征收关税，并限制中国企业对美投资并购。特朗普签字前对媒体说，涉及征税的中国商品规模可达600亿美元。

让子弹飞

在贸易问题上，特朗普政府看似在2017年引而不发，进入2018年关税大锤才开始落下，但事实没这么简单。整个2017年，特朗普政府都在为2018年在贸易问题上出手做铺垫。

根据《华盛顿邮报》一篇文章，2017年是特朗普政府内与贸易相关的部门自2001年（中国加入世贸组织之年）以来最繁忙的一年。这一年，美国商务部受理了23起贸易纠纷，涉及29个贸易对象。

这些诉讼涵盖韩国的洗衣机、西班牙的橄榄油、中国的铝制品、越南的工具柜、阿根廷的生物柴油、加拿大的客机等。值得注意的是，上述报道的统计，把某个企业针对来自多个国家同类产品的诉讼归并为一个案件，所以美国商务部最终执行的调查数量远不止23起，而是79起。

这与2016年相比猛增65%，创下2001年以来历史之最。这些诉讼都是由在美国的企业主动提交的，理由都是不公平竞争。

不难想象，特朗普高调的贸易保护主义倾向，很大程度上对这些企业构成了刺激，激发了它们利用美国国内贸易条款，对抗国际同行竞争的动机。此外，美国商务部还在没有企业提告的情况下（这种情况此前并不多见）单独采取调查行动。

最为典型的就是去年8月，美国针对中国的知识产权问题展开“301调查”。进入2018年，这些调查相继完成，这就是特朗普政府突然转向强硬并动作频频的直接原因。

打击面广，是这些单方面贸易行动的一个突出特点。特朗普政府通过制造“让子弹乱飞”的咄咄逼人态势，向整个国际社会传达其对目前贸易体系的不满，彰显美国将改变游戏规则的决心。

早在竞选总统期间，特朗普就曾多次表示，要利用美国庞大的国内市场和强大的购买力，重新书写国际贸易规则。在他看来，强大的实力赋予了美国足够多的杠杆，足以让贸易对象正视美国的要求。

特朗普正在把竞选语言转化为政策行为。短期来看是为了中期选举。美国上一次对进口钢和铝课征关税是在2002年小布什政府时期，当时也是在中期选举之前。但与小布什相比，特朗普征税的动机更强烈。

有数据显示，在2016年美国大选中，特朗普是自里根总统时期以来，共和党总统候选人中赢得工会选票最多的一位。在即将到来的中期选举中，特朗普无疑是想力保那些制造业遭受冲击地区的票仓。

美国贸易代表办公室向国会提交的《2018年贸易政策和2017年度报告》中，引用了美国开国元勋华盛顿总统告别演说中的一句话，“贸易协议应该是‘临时性的’，随着实践与环境的变化，应该被抛弃或更改”。

该报告随后写道，特朗普总统已经引领美国的贸易政策进入了新时代，他的贸易日程是利用这个世界上最大经济体所拥有的杠杆，打开海外市场，为美国工人争取更有效的国际市场和更公平的条件。

“美国贸易政策进入新时代”，体现了特朗普政府频繁挥舞关税大棒的长远目标。至少在政策意图上，特朗普政府是想对国际贸易体系“大动干戈”。虽然特朗普没有如他竞选时所说的那样让美国退出世贸组织，但最近一系列单边贸易行动，客观上却在边缘化这个国际机构。

2017年，特朗普政府两次动用否决权，阻止世贸组织“诉讼仲裁法庭”法官的任命，导致目前该法庭长期只有4位在任法官（满员是7位）。

对钢和铝课征关税的做法，看似简单粗暴实则充满算计。3月1日，特朗普政府先放出将征税的消息，但只字不提会否豁免一些国家。这种“让子弹先飞一会儿”的手法，促使潜在“受害国”主动考虑申请豁免的问题。

3月8日，特朗普正式签署征税令，在确定豁免加拿大和墨西哥的同时，也宣布其他贸易伙伴可以通过与美国谈判获得豁免。

在征税令3月23日生效前，欧盟、日本、韩国等与美国展开了密集磋商，结果7个经济体都得到了豁免。暂未得到豁免的钢铁出口大户，在美国去年前三季度“进口钢铁前十名来源地”里，仅剩俄罗斯、土耳其、日本、中国台湾和印度。

特朗普政府对钢和铝加征关税，其影响并不在于征税本身，而在于成功地“推销”了美国在贸易问题上的关切，并将此作为“书写更好贸易规则”的筹码。在具体操作上，特朗普政府也企图把关税大棒的效用最大化。豁免是分阶段实施的，过一段时间美国会对豁免对象进行重新评估。

特朗普已经放话，加拿大和墨西哥以后还能否继续得到豁免，将视北美自贸协定谈判情况而定；韩国的豁免情况，也取决于韩美自贸协定重新谈判的进展。

3月8日，美国总统特朗普签署公告对进口钢铁和铝产品征收高关税。

图穷匕见

特朗普政府对进口钢和铝课征关税，与当年小布什政府一样都有选举的考虑，但两者也有着本质上的不同。当年小布什政府征税的理由是反倾销、反补贴，这个理由是否成立，很大程度上是一个技术性问题。

也就是说，世贸组织可以通过市场调查、政策评估，来裁定是否存在反倾销、反补贴（事后裁定美国败诉）。但特朗普政府援用的理由是“国家安全”，而且世贸组织原则上无权反对成员国以国家安全为由限制特定商品的进口。

美国进口钢和铝数量排名靠前的来源地，分别是欧盟、加拿大、韩国、日本、墨西哥等。这些国家大多数是美国的盟友。援用“国家安全条款”，一方面避开了世贸组织的干扰，另一方面为豁免盟友埋下了伏笔。

这样一来，特朗普政府的关税大棒“高举轻放”，在政治上也能自圆其说——盟友不会对美国产生安全威胁。在3月23日征税令生效前后，这些盟国要么已经得到豁免，要么正在与美国谈豁免问题。

特朗普政府高调宣布征税，但又豁免重要的征税对象，恰好说明其本意并不在征税。

据美国媒体报道，负责与欧盟谈豁免问题的美国贸易代表莱特希泽，与欧盟谈了5个豁免条件，即对美国钢和铝的出口不超过2017年水平、积极解决中国各种扭曲贸易的政策、在G20全球钢铁论坛上积极与美国合作、与美国合作在世贸组织对中国的做法提起申诉、加强与美国的安全合作。

如果消息属实，美国对钢和铝征税的真实意图，就不言而喻了。

种种迹象表明，莱特希泽的豁免“五大条件”并非空穴来风。据英国《金融时报》网站报道，布鲁塞尔方面3月中旬向莱特希泽和美国商务部长罗斯发送了一份秘密照会，要求给予豁免权。

英国《金融时报》看到的、3月16日在欧盟各国政府间流传的一份照会文件称，“欧盟工业正在为一个并非由它制造或促成的问题付出代价，它同美国工业一样在挣扎”。

文件还声称“欧盟对美国市场出口的钢铁，是主要出口国中价格最高的，而美国市场主要的价格压力，源自主要由中国的非市场行为引发的产能过剩”。此外，该文件还强调了欧盟与美国合作的广度——从贸易反倾销案到卫星导航无所不包。

某种程度上说，无论是美国政界还是战略界，在贸易上对华强硬俨然成为一种新的政治正确。目前，对华贸易鹰派在主导美国的对华贸易政策。

今年1月，美国“战略与国际研究中心”发布了一篇题为《应对中国挑战：回击中国的管制经济》的报告。该报告写道，没有外部压力，一个更加自信与强势的中国不可能改弦易辙，而没有美国的领导，外部压力不会变成现实。

如果说小布什政府当年对钢和铝征税，着眼点是纯粹的贸易和政治，那么特朗普政府的做法则带有明显的外交甚至战略考虑。美国上一次在贸易问题上大动干戈，是在里根政府时期，当时的主要对象是日本。

美日同盟关系在很大程度上限制了两国贸易冲突的烈度，但中美贸易纠纷升级，发生在两国战略竞争加剧、战略互信缺失的背景下。“软硬兼施”拉拢盟友，意味着美国的对华贸易政策，很可能将是当年对日本的“加强版”。

根据美方公布的数据，2017年美中贸易逆差是3750亿美元，占美国贸易逆差总额逾60%。特朗普把削减贸易赤字视为政治承诺，这就决定了其政策目标主要是针对中国。

美国外交关系委员会去年底的一份报告称，中国在金融、保险、建筑、采矿等多个行业，对美国企业设置贸易壁垒。另一方面，中国资本却在大举进入美国（2010-2015年，中国对美投资年均增长32%），这种趋势在高科技领域尤为明显。

特朗普政府决定对中国600亿美元商品征税，涵盖面广但主要聚焦高科技领域。这被看成是美国对所谓中国强制性“技术转让”要求的回应。中国称这种做法为“以市场换技术”，而且世贸规则对此并无明确禁令。

这一方面反映了美国为何认为现有贸易规则无法解决中美贸易问题，同时也表明美国希望启用定向、精准的贸易保护措施。有研究显示，关税和贸易保护措施对钢和铝这类相对低端的制造业没什么效果，但对高科技行业的确能起到保护效果。

特朗普政府把科技视为美国经济实力的核心竞争力，动用《1974年贸易法》第301条这类贸易纠纷中的“核武器”，意在遏阻中国在尖端科技、高端制造业领域超越美国。

特朗普签署备忘录前数小时，美国贸易代表莱特希泽在国会作证时表示，高科技行业是中国在《中国制造2025》中计划重点发展的产业，“如果中国得偿所愿，将对美国不利”。

可见，美国贸易代表办公室瞄准中国的“技术转让、知识产权和创新”为时已久，其发起的“301调查”具有强烈的单边主义色彩。中国商务部此前表示，中方绝不会坐视合法权益受损，必将采取所有必要措施，坚决捍卫自身合法权益。

当地时间2018年3月22日，道琼斯指数收盘暴跌逾700点。

中美较量

特朗普贸易战疑云之下，隐现的是中美之间日趋激烈的战略竞争。

2017年，美国贸易赤字占GDP的比例是2.9%，而在2007年这一比例是4.9%。从这个意义上说，特朗普对贸易赤字强烈不满的理由，是在贸易赤字之外。

历史地看，美国在国际贸易上掀起波澜或要求重订规则，大背景都是国际经济格局出现巨大变动，具体地说就是美国经济实力遭遇挑战。1980年代里根政府对日本“痛下狠手”，正值日本的经济实力如日中天。

特朗普贸易战的逻辑，本质上与里根类似。冷战后美国GDP世界占比最高（32%）是在2001年，那一年中国GDP世界占比仅为4%；2017年美国占比降为24%，中国增加到15%。

从2001年到2017年，与中国经济实力相比，相对优势缩水八成才是美国的真实担忧。不满对华贸易的现状，只不过是这种担忧的表征。

中美虽然互为第一大贸易对象国，但两国经济融合程度，与美日、美欧并不在一个层次。至少在现阶段，无论在贸易还是投资上，中国对美国的需求明显更大。特朗普政府正以此作为与中国竞争的战略机遇期。

美国战略与国际研究中心学者詹妮弗·哈里斯近日撰文称：“（美国）这种优势不会永远持续下去，中国对美国不对称的经济依赖正在逐渐减弱，并可能在未来5至10年内完全消失。”

从目前情况看，美国的“战略机遇期”，很可能就是中美贸易冲突频发期。从美国《2018年贸易政策和2017年度报告》中针对中国部分的内容来看，特朗普政府关注的不仅是中国的贸易壁垒与对美投资威胁，很大程度上还指向了中国政府主导的产业政策，以及国企在经济中的角色。

中国当然不会应美国的要求而改变经济发展模式。以此来看，未来中美在经贸层面的较量，在深度和广度上可能都会是空前的。

作者 | 南风窗主笔 雷墨 [e-mail]

编辑 | 谢奕秋 [e-mail]

排版 | GINNY

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